最新一輪機構改革更加明確了“大部制”改革的方向
此次國務院機構改革，其最大亮點在于解決“行政職能的碎片化”問題。大部制”機構改革分三次穩(wěn)步推進，確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。
2018年4月3日，自然資源部官網(wǎng)截圖
2018年3月17日上午，十三屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構改革方案，決定組建新的自然資源部。新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等八大部委對水、草原、森林、濕地及海洋等自然資源的確權登記管理等方面的職責。同時組建的生態(tài)環(huán)境部，將原環(huán)境維護部的職責及其他六個部委的相關職責整合了起來。
國務院機構改革方案通過前夕，中央財經(jīng)領導小組辦公室主任劉鶴在人民日報》撰文指出：要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革效果，必需將改革深入到機構層面。并且：與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。
事實上，自改革開放以來，為適應社會生產(chǎn)力進步、經(jīng)濟基礎變化，國在國家機構設置上不時進行著改革。1982年之后的三十多年時間里，國務院機構一共集中進行過八次改革，基本上平均每五年就進行一次大的政府機構調(diào)整。這當然與我國經(jīng)濟社會的快速革新轉型密切相關實驗室純水設備。
2018年4月3日，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)截圖
這八次機構改革，除了以精簡機構為永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部隊伍年輕化;1988年的改革，重點是針對計劃經(jīng)濟，轉變政府職能;1993年的改革以政企分開為中心，目的構建社會主義市場經(jīng)濟基本框架;1998年的改革以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展;2003年的改革為了適應加入世貿(mào)組織，提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權協(xié)調(diào);2008年、2013年、2018年的改革則繼續(xù)圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。聚焦經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境維護等政府基本職能，歷次機構改革的脈絡清晰可見。
具體到此次國務院機構改革，其最大亮點在于解決“行政職能的碎片化”問題。大部制”機構改革分三次穩(wěn)步推進，確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。
自然資源部與環(huán)境維護部各自的發(fā)展沿革
一)從“產(chǎn)業(yè)”資產(chǎn)”從“開發(fā)”維護”自然資源體制改革脈絡
國土資源部于1998年成立，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。中央賦予國土資源部的職能是主管土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、維護與合理利用。
這次除整合了某些部委職能之外，已經(jīng)開始在利用之余，形成資源維護的理念。2008年的國務院機構改革中，國土資源部的管理職能基本沒有明顯的調(diào)整和變化。2013年重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。其他自然資源如空氣、水、土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等的維護職能，仍然分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門。
最新一輪機構改革更加明確了大部制”改革的方向：將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。
二)不時獨立、冉冉升格的生態(tài)環(huán)境部
1972年，由萬里任組長的官廳水系水源維護領導小組成立，這是國成立最早的環(huán)保部門。1973年設立的國務院環(huán)境維護領導小組辦公室是國環(huán)境維護方面的國家機構。
1982年，經(jīng)過第一次機構改革，環(huán)境維護局成立，歸屬當時的城鄉(xiāng)建設環(huán)境維護部，也就是建設部。1984年12月，城鄉(xiāng)建設環(huán)境維護部環(huán)境維護局改為國家環(huán)境維護局，仍歸城鄉(xiāng)建設環(huán)境維護部領導。1988年7月，國家環(huán)境維護局從城鄉(xiāng)建設部分離，明確為國務院綜合管理環(huán)境維護的職能部門，作為副部級的國務院直屬機構。1998年，國家環(huán)境維護局升格為國家環(huán)境維護總局(正部級)2008年的國務院機構調(diào)整中，國家環(huán)境維護總局升格為環(huán)境維護部，從國務院直屬機構變?yōu)閲鴦赵航M成部門，更多參與綜合決策，顯示環(huán)境影響在政府決策中的分量提高。但局部環(huán)保職能仍分散在其他部門，如： 水處理設備污染防治職能分散在海洋、港務監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門。
2018年新一輪國務院機構改革之前，國土資源部與環(huán)境維護部在資源管理與環(huán)境污染防治方面，已形成各有特色的行政職能集中。不過兩部的機構設置特點是資源維護與環(huán)境保護的主功能，與其他涉及環(huán)境資源維護的行政管理領域次功能結合，維護職能的集聚與分散并存。這種設置的優(yōu)點是有統(tǒng)有分，便利管理;缺點是其他行政管理領域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩蓋或從屬于其他部委的主功能之中。
2018年機構改革：
基于“系統(tǒng)論”自然資源與生態(tài)環(huán)境“大部制”
一)一張著名的網(wǎng)狀圖—九龍治水”
二)一只“典型性”青蛙和一群國際“候鳥”故事
2018年之前的自然資源管理，比較典型的資源要素管理，也就是對上圖中“山水林田湖草海”這些要素的管理。著名的青蛙故事”能予以清楚說明：
有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為保護好它法律賦予林業(yè)和漁業(yè)部門管理職責。大型湖泊和水庫同時歸水利部門管理，與此同時，農(nóng)田、山林涉及國土部門。這樣一來問題就出現(xiàn)了青蛙在水里游就歸漁業(yè)部門管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商部門管…
這一故事雖然看似離譜，卻折射出了自然資源要素管理中的一個重要問題：生態(tài)系統(tǒng)的管理被行政機構的條塊化”職權分割了
另一個故事與上海有關。上海有四個自然維護區(qū)，分別屬于四個部門管理：國家級的九段沙濕地自然維護區(qū)，由上海市環(huán)境維護局主管;省級的金山三島海洋生態(tài)自然維護區(qū)，由上海市水務局(與上海市海洋局合署辦公)主管;省級的長江口中華鱘自然維護區(qū)，由上海市農(nóng)業(yè)委員會主管;國家級的崇明東灘鳥類自然維護區(qū)，由上海市林業(yè)局主管。崇明東灘鳥類自然維護區(qū)同時還是國際重要濕地。
比較尷尬的不只這四個維護區(qū)級別不一，主管部門各不同，而且崇明東灘鳥類自然維護區(qū)與長江口中華鱘自然維護區(qū)有至少一半的面積是重疊的因為兩個受維護物種自身的生態(tài)棲息地就是重疊的但由兩部門分管。更尷尬的崇明東灘鳥類自然維護區(qū)由于主要位于灘涂濕地之上，根據(jù)《上海市灘涂管理條例》上海市林業(yè)局管理人員進出東灘維護區(qū)需要由該灘涂主管部門也就是上海市水務局發(fā)放許可證。這種交叉重疊式管理之下，許多精力都消耗在無謂的部門間協(xié)調(diào)了
三)自然資源一直具有經(jīng)濟資源與生態(tài)系統(tǒng)的雙重屬性
歷史地看，自然資源管理權限的劃歸方向是混雜的1982年機構改革之前的更早時期，國在自然資源管理上有著強烈的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)屬性。一大批產(chǎn)業(yè)型管理部門，像農(nóng)林牧漁部、水利部、石油工業(yè)部等，既負責相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又負責相關類目的自然資源管理。
自然資源由產(chǎn)業(yè)部門管理，決定了最好的結果也只是對資源的合理開發(fā)，而非掠奪式開發(fā)，只能是關注由其管理的自然資源的變現(xiàn)功能，而非可持續(xù)的生態(tài)功能。而在當代社會，這種資源變資本的管理模式已經(jīng)越來越難以為繼：耕地有紅線，長江要大保護，全國禁止圍海造田…這代人所面臨的已經(jīng)不是自然資源變現(xiàn)的問題， 水處理設備而是用大量現(xiàn)金投入受損的自然資源來恢復其生態(tài)功能。自然資源的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)功能，已經(jīng)乾坤逆轉到自然資源的另一個重要屬性：生態(tài)功能的維護。
由上述網(wǎng)狀圖可知：山、水、林、田、湖、草、海等自然資源其實分別只是生態(tài)系統(tǒng)的要素之一。只針對具體資源的要素式保護，且分立在不同的部門進行，一則容易在部門間互相“聲東擊西”二則分要素維護也難達生態(tài)系統(tǒng)維護之要求。
四)原有環(huán)境維護部的大格局”與“小職能”
2008年機構改革后的環(huán)境維護部仍負責擬訂并實施環(huán)境維護規(guī)劃、政策和標準，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境維護問題，還有環(huán)境政策的制訂和落實、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務協(xié)調(diào)等任務。然而，具體的環(huán)保事務管理方面，一些職能分散的同時，另一些職能則是缺失的例如：管排污但不管碳減排;管點源污染但不管面源污染;管水污染但不管污水治理;管內(nèi)陸環(huán)境但不管海洋環(huán)境 水處理設備。
2018年全國兩會期間，時任環(huán)境維護部部長、現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在記者招待會上也重申：臨時以來，國家生態(tài)環(huán)境維護領域，體制機制方面存在兩個很突出的問題。第一是職責交叉重復，疊床架屋、九龍治水、多頭治理，出了事責任不清楚。第二是監(jiān)管者和所有者沒有很好地區(qū)分開來，既是運動員又是裁判員;有些裁判員獨立進去，權威性、有效性也不是很強。
自然資源與生態(tài)環(huán)境的大部制”前景展望
一)自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的新使命
新組建的自然資源部，其功能更聚焦于對自然資產(chǎn)的產(chǎn)權界定、確權、分配、流轉、保值與增值。
首先，空間規(guī)劃統(tǒng)一。以土地資源為基礎，一塊地的用途成為各部門競爭的焦點，住建、國土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能，新的國務院機構改革方案收歸了三者的相關規(guī)劃職責，實現(xiàn)了多規(guī)合一”例如，以往的土地與未利用地之間缺乏有效的生態(tài)審視，未利用地的規(guī)制因非耕地而不受重視。土地管理“占一補一”嚴格管理下，一些地方大量進行了空間“大騰挪”將濕地變?yōu)楦�，將水體變?yōu)殛懙�，圍湖圍海造田，雖然看似耕地數(shù)量未減，實則珍貴的濕地、水生生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重。自然資源部和地方自然資源部門的統(tǒng)一規(guī)劃和管理之下，這方面的弊端可望得到糾正。
其次，把自然資源作為一個整體考慮，有利于健全自然資源資產(chǎn)管理體制，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制，落實全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權;同時，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。2017年出臺的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)只有在現(xiàn)行機構格局下才能實現(xiàn)。
再次，區(qū)分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)。市場的歸市場，公益的公益，例如，生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)、社會效益，其經(jīng)營方式受諸如自然維護區(qū)之類獨立機構管理;商品林則需要實現(xiàn)利潤最大化。應分別用市場或規(guī)制的手段，去實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。
針對上文中講到環(huán)保部門的弱勢與分散，此次機構改革方案試圖如此解決上述問題，用時任環(huán)境維護部部長李干杰的描述，從所有者方面來講，已經(jīng)完全打通了山水林田湖草都統(tǒng)一起來了;從監(jiān)管者的角度看，也統(tǒng)一起來。李干杰部長的具體總結是五個打通”把原來分散的污染防治和生態(tài)維護職責統(tǒng)一起來：第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了鄉(xiāng)村和農(nóng)村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應對實驗室純水設備。
指出，從這個意義上來講，新的生態(tài)環(huán)境部不只僅只保存了環(huán)境維護部的職責，還(將)有比較大的變化”
二)以美國為域外主要操作范本
資源環(huán)境管理方面的大部制”除卻愿景，更在實操。目前這樣以兩大部為主體的資源”+環(huán)境”模式是否滿足近中期我國資源和生態(tài)領域大手筆規(guī)劃維護和生態(tài)系統(tǒng)功能維系的需要?
世界各國的環(huán)境資源管理機構的設置千差萬別。有些較小的國家，往往將環(huán)境混合在其他社會管理職能中組成“大部制”這種操作不適合我國這樣的產(chǎn)業(yè)大國。中國工程院院士王金南曾對比分析過四套可能的資源環(huán)境“大部制”方案。目前的模式雖不至于最為綜合，從操作上卻可能更為實際。
從實際操作層面，資源環(huán)境維護較為幼稚的國家進行篩選，從生態(tài)多類型國家的面積、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構與活躍水平甚至人口總量來看，美國是一個較為理想的勝利藍本，而這一藍本就是自然資源維護”+環(huán)境污染防治”模式。美國這種國土面積廣袤的國家，這樣的模式是實際可行的工業(yè)純水設備
20世紀初，美國最早的生態(tài)環(huán)境運動是從自然資源開始的由自然維護主義者和商業(yè)領袖組成的各種團體領導的目的維護并管理土地資源，以實現(xiàn)其最寶貴用途。早在1872年即由美國國會批準建立的黃石國家公園是世界上第一座國家公園。健康、職業(yè)風險和大氣污染方面的科學研究也推動了早期的環(huán)境運動。環(huán)保事件推動了美國環(huán)境運動的開展，關注的焦點從自然維護轉向人類日常生活中面臨的短期環(huán)境風險。大規(guī)模環(huán)境運動后，聯(lián)邦和州環(huán)境法律法規(guī)在20世紀70至80年代集中公布，引導了世界各國的環(huán)境立法與政策，并極大影響到國際環(huán)境法。
目前在自然資源維護方面，內(nèi)政部是主要內(nèi)閣機構，負責管理美國豐富的自然和文化資源。下設具體業(yè)務部門包括印第安事務局、土地管理局、海洋能源管理局、復墾事務局、平安和環(huán)境執(zhí)法局、國家公園服務局、露天開采和執(zhí)法辦公室、美國魚類和野生動物局、美國地質(zhì)調(diào)查局等。
聯(lián)邦環(huán)境維護局(EPA 美國聯(lián)邦政府的一個獨立行政機構，主要負責維護自然環(huán)境和維護人類健康不受環(huán)境危害影響。EPA 由美國總統(tǒng)尼克松提議設立，于1970年12月開始運行。位于華盛頓特區(qū)的EPA 總部現(xiàn)有管理機構包括：空氣和輻射辦公室、環(huán)境執(zhí)法辦公室、環(huán)境信息辦公室、環(huán)境司法辦公室、國際事務辦公室、污染、殺蟲劑和有毒物質(zhì)辦公室、固體廢棄物和應急反應辦公室、水辦公室等。EPA 還在全國范圍內(nèi)設有10個區(qū)域分局和27個實驗室。
EPA 職責包括：實施環(huán)境評估、環(huán)境研究和教育;根據(jù)國會公布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行相關法規(guī);向州政府、非營利機構和教育機構提供資金，支持高質(zhì)量的研究工作;向州政府、地方政府和小企業(yè)提供環(huán)境融資服務和項目方面的信息，等等。
三)大部制”后環(huán)境與資源管理如何真正強大?
無論是自然資源部的改革方案中強調(diào)綜合空間規(guī)劃、綜合資產(chǎn)確權與保值，還是對環(huán)境污染更專業(yè)、更集中的管控，終究在生態(tài)文明的號召下，自然資源維護和生態(tài)環(huán)境治理的相關職能還分立在兩大部內(nèi)。鑒于我國當下在自然資源和生態(tài)環(huán)境維護方面的巨大工作量，將兩個部進一步融合為一個“生態(tài)大部”理論上是有必要的但實際操作方面應當研判幼稚國家之經(jīng)驗，穩(wěn)步實施。
而目前來看，國的兩大部制”相較于許多面積更小的國家，綜合性方面已達到相當水平。比如日本，除了綜合性的環(huán)境省，其他環(huán)境管理功能仍分散于十多個國家行政機構。因此，機構未必越大、越系統(tǒng)越好，要考慮“決策力”執(zhí)行力”與“監(jiān)督力”等機構效能因素工業(yè)純水設備。
然而生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，自然資源與環(huán)境都在這個系統(tǒng)之內(nèi)。因此，未來兩部門決策的科學性與合理性，仍然要基于這兩部門在可操作條件下的深度融合。這種融合并不一定以機構設置方面的整合為表現(xiàn)形式，但的確需要兩部委在宏觀決策方面強化溝通。尤其是生態(tài)環(huán)境部，如何名副其實地在生態(tài)系統(tǒng)維護上更多承擔起宏觀職能，并與自然資源部相對接，今后一個長期的課題 水處理設備。
結語：從分散到系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境治理
從孤立的環(huán)境問題管理到整體性的框架管理，世界上很多國家特別是大國的資源環(huán)境維護都經(jīng)歷了從“重在利用”重在資源”再到重在系統(tǒng)”發(fā)展歷程，這說明在生態(tài)環(huán)境問題上，存在著從分散到系統(tǒng)化的趨勢。當下新的認識水平上，生態(tài)系統(tǒng)管理的理念被引入，并成為環(huán)境資源規(guī)制與維護發(fā)展新的增長點。
生態(tài)系統(tǒng)管理是將孤立的環(huán)境資源要素進行空間連線，以維護或恢復生態(tài)系統(tǒng)某種結構或功能為直接目的或為此目的所采取的綜合性手段，形成了生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)制模式。生態(tài)系統(tǒng)管理模式的研究，將使環(huán)境資源管理模式由“點模式”向“關系模式”轉變，也就是由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點的線性的關系，向生態(tài)系統(tǒng)一體化管理轉變。這不是對激進環(huán)境資源管理的簡單修補，而是規(guī)制管理模式的革新。
“杭州水處理設備網(wǎng)提供任何人和單位不得轉載盜用”。 水處理設備.實驗室純水設備.工業(yè)純水設備
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