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【上海水處理設備網(wǎng)straitstimes.cn】保底機制在污水處置領域的廣泛適用已然形成一定的行業(yè)操作慣例，但是局部PPP項目因設置“保底量”而被要求整改。本文主要以污水處理PPP項目為例，研究PPP項目保底機制，探討實操過程中如何防止陷入審計困境。

一、PPP項目保底機制

一）定義

污水和垃圾處置領域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上取得、僅能由政府供應，或者項目公司無法承擔有關原料供應風險，通常會約定由政府方負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數(shù)量予以明確約定。其中，就原料供應數(shù)量上，政府和社會資本雙方通常會在運營期一定期間內(nèi)設定最低供應量，作為政府方的最低需求保證，即我國PPP實踐中所謂的保底量”這本質上是一種公私雙方風險共擔的戰(zhàn)略布置，也是社會資本承擔運營風險的一種緩釋機制 上海純水設備。

二）保底量的設置

對于污水處置項目，一定的時間周期內(nèi)，污水處置量會因為項目范圍內(nèi)的用戶習慣逐漸趨向穩(wěn)定。所以，一般會根據(jù)項目設計規(guī)模，運營期初期設置階梯保底量。具體保底形式上，鑒于使用者數(shù)量、使用量可能月度、季度變化動搖較大，而各年度使用量相對較為均衡，因此一般采取按年度進行階梯保底的方式。

參照灃西新城渭河污水處置廠綜合工程PPP項目，該項目屬于新興開發(fā)區(qū)域的污水處置廠，初期污水來源不穩(wěn)定，為合理分擔風險，采用分階段設定基本水量，具體如下：

三）污水處置費的支付

對于采取按年度進行階梯保底方式的污水處置項目，低于基本水量造成的設備閑置損失一般由政府以財政補貼方式支付。以寧德市東區(qū)污水處置廠一期PPP項目為例，正式運營期內(nèi)，政府方每月度按污水處置項目當月處置后出水量向社會資本方支付污水處置費，污水處置服務費包括以下局部：

1政府方提供進入污水處置廠的污水量低于或等于進水保底水量時（按月平均計算進行保底）且由社會資本全部處置達標，則當月污水處置服務費=污水處置服務費單價×進水保底水量×當月運營天數(shù)；

2政府方提供進入污水處置廠的污水量逾越進水保底水量時（按月平均計算進行保底）且在項目設計處置能力范圍之內(nèi)，由社會資本全部處置達標，則當月污水處置服務費=污水處置服務費單價×當月實際處置水量。

二、容易陷入審計困境

自2014年國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號）以來，黨中央、國務院一直高度重視防范化解地方政府隱性債務風險，主要政策梳理如下表：

PPP項目“保底機制”被審計要求整改的關鍵點在于是否形成政府隱性債務。污水處置項目中，一般會在交易結構中設置政府“保底機制”而審計部門會認為，政府“保底機制”屬于固定回報或保證最低收益，會形成地方政府隱性債務。

三、設置保底量的合理性分析

一）政策依據(jù)

財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)通知》財金〔2014〕113號)規(guī)定，原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承當，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”

財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》財金〔2014〕156號)中（附件）PPP項目合同指南(試行)規(guī)定，原料無法從公開市場上取得、僅能由政府供應(例如污水、垃圾)或者項目公司無法承擔有關原料供應風險的情形下，通常會約定由政府負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數(shù)量予以明確約定。以及“最低使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定水平上降低項目公司承擔實際需求風險的水平，提高項目的可融資性”  上海純水設備

財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金〔2014〕76號)第三條規(guī)定“依照‘風險由最適宜的一方來承擔’原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承當，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔”

財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》財金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”第二條規(guī)定“社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險”

上述的政策文件為PPP項目保底機制設置提供強有力的依據(jù)，另外，關于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP項目績效管理操作指引>通知》財金〔2020〕13號）公布，強調對項目全生命周期的考核評分及考核結果與項目付費掛鉤的機制，提高公共服務供給質量和效率，保證合作各方合法權益。由此看來，保底機制的設置并不會形成地方政府隱性債務。

二）對信息不對稱的修復

信息不對稱（asymmetricinform指交易中的各人擁有的信息不同。市場經(jīng)濟活動中，各類人員對有關信息的解是有差異的掌握信息比較充沛的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較有利的地位。不對稱信息可能導致逆向選擇（AdversSelect

污水處置項目中，供給量的提供完全由政府主導，社會資本沒有能力或需要付出較高的利息才干獲取信息。信息不對等情況下，容易造成合作難以繼續(xù)，保底量其實是對信息不對稱的修復。

三）提高PPP項目可融資性

保底量”屬于最低使用量的付費布置，源于“照付不議”takeorpai項目融資慣例，由政府方許諾最低使用需求，供應量缺乏時仍依照最低使用需求支付服務費，滿足項目公司具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營需求。

一方面，污水處置項目的需求量不可預測、不明確，將會加大項目公司承擔實際需求風險的水平，導致項目融資難度和融資利息過高，相應降低項目的可融資性；另一方面，需求缺乏時，項目公司為了確保能夠收回本錢，有可能在投標報價時往往增加因沒有保底量而造成的風險溢價，最終導致政府財政支出增加。因此，污水處置項目上設置保底量，保證項目具有相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以增強項目的融資可獲得性，促使該類項目投資運營商能夠繼續(xù)地提供有效的公共服務和產(chǎn)品。

四、實操中防止陷入審計困境

一）提高對實際水量的預測能力

保底機制的勝利往往建立在合理預測“保底量”即在污水處置潛在處置量的基礎上進行設定。由于在逾越十年的運營期內(nèi)，隨著項目所在地經(jīng)濟、社會、規(guī)劃等環(huán)境的變化，實際供應量高于或低于預測供應量都有可能發(fā)生。因此，對社會資本招標之前，政府需要夯實項目前期工作，對項目所處地區(qū)的污水排放量現(xiàn)狀進行深入調查，并根據(jù)規(guī)劃要求合理預測近期和遠期的污水處置量，最后將結果進行公示，提高社會資本對實際水量的預測能力 上海純水設備。

二）構建階梯式的單價體系

未來的污水及垃圾處置類項目中，可以結合項目自身的實際情況，構建階梯式的單價體系，進行精細化結算管理，保證政府和社會資本雙方的共同利益，實現(xiàn)風險共擔。以某污水處置廠PPP項目為例，具體階梯水價設置及污水處置服務費計算方式如下：

其中：Q=月度實際處置規(guī)模；Q0=月度設計處置規(guī)模；C=月度污水處置服務費；P0=1.78元/噸，為階梯水價基準單價（以社會資本中標價為準）P1=P0*83%P2=P0*66%P3=P0*40%R=運營期績效考核系數(shù)。

三）特殊條件下的去“保底量”布置

區(qū)域授權情況下，政府方提供區(qū)域內(nèi)污水處理的排他性保證并賦予社會資本方相關的自主經(jīng)營決定權，項目整體設計、建設和運營工作均由社會資本方主導，社會資本方基于相對可控的設計建設規(guī)模、投資時序和回收周期等因素，做出可接受風險范圍內(nèi)的投資決策判斷。另外，區(qū)域污水處置總量能夠得到保證，排他性也保證了污水處置量的供應充分，這種情況下可考慮不再設置“保底量”機制。

四）其他應對審計方法

保底量”之所以被認定為涉嫌固定回報的違規(guī)行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認為只要涉及“保底”就是固定回報、無風險收益。實操過程中，可以“另辟蹊徑”用“最低需求風險”基本供應量”和“基本處置量”等類似語詞代替“保底量”也不失為一種防止陷入舊觀念困境的方法。

五、結語

保底量設置關乎政府相應的財政支出是否真正做到物有所值”關系到政府和社會資本方之間的合作關系能否繼續(xù)良好，關系到項目能否最終順利落地。從當下規(guī)避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風險角度，可綜合采取提高對實際水量的預測能力、構建階梯式的單價體系、特殊條件下的去“保底量”安排等方式，合理設置具體項目所適用的風險分擔機制。

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