關于國有企業(yè)否能夠作為社會資本參與PPP項目的討論
從政策上來看，目前只有財政部2014年出臺的113號文中明確要求了社會資本不能包括本級政府融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)：社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金〔2014〕113號）
隨后，2015年國務院辦公廳出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》國辦發(fā)〔2015〕42號）指出“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務”已經建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營并明確今后不再承擔地方政府舉債融資職能的地方融資平臺公司，可作為社會資本參與當?shù)?span>PPP項目” 純水設備
根據(jù)42號文意見，轉型后的地方平臺公司可以作為社會資本參與PPP項目、國有控股企業(yè)也被鼓勵積極參與提供公共服務，文件中沒有強調本級國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目投資的適格性。爾后，國務院、財政部等其他部委陸續(xù)出臺的各類PPP政策文件也沒有再單獨提及本級政府平臺公司及控股國有企業(yè)的相關事宜。
本文認為，從發(fā)文時間以及發(fā)文主體的行政級別來看，無疑國務院42號文更具有權威性；此外，財政部113號文施行的有效期限為3年，文件自2014年11月29日印發(fā)至2017年11月29日已滿有效期，重新修訂后的113號或將在近期公布。
113號文作為財政部關于PPP模式出臺時間最早、規(guī)定事項最完整的政策文件，必將對施行后的三年間PPP行業(yè)發(fā)展顯現(xiàn)的各類問題、需求進行調整與重新規(guī)范。工業(yè)純水設備
本文推測，關于本級平臺公司與其他控股國有企業(yè)不能作為社會資本的條款有可能不會在修訂后的113號文中體現(xiàn)�？梢哉f，目前從政策角度來看，本級國有企業(yè)包括轉型后的政府平臺公司作為社會資本參與本級PPP項目不存在實質障礙。
然而在實踐中，許多政府、以及政府委托的咨詢機構在進行市場測試、選擇潛在社會資本對接、或制定社會資本推銷要求時，直接將當?shù)貒衅髽I(yè)排除在外的
一方面，從PPP項目要求的投資、建設能力與運營能力考慮，政府會優(yōu)先選擇運營經驗更加豐富、投資實力更強的央企、上市公司、民營企業(yè)等，而本級國有企業(yè)相比之下，建設運營效率、管理經驗、技術創(chuàng)新能力等方面確實不具備天然優(yōu)勢，外來的和尚會念經”不無道理。上海純水設備
另一方面，本級國有企業(yè)（尤其政府平臺公司）一般為當?shù)卣睂倨髽I(yè)，受國資委監(jiān)管，地方政府天然認為其在身份上與社會資本分屬兩個陣營，如果作為社會資本參與項目，可能會存在界限不清、公平競爭等方面的隱患，沒有達到國家推行PPP模式旨在加快政府職能轉變、激發(fā)經濟活力與創(chuàng)造力、發(fā)揮市場機制作用等的內在要求。
本文亦認同上述觀點，固然，社會資本的選擇必需本著能夠實現(xiàn)公共服務的供給質量和效率最大化作為動身點，同時保證競爭性順序的公開公平公正。但是否本級國有企業(yè)參與社會資本競爭就會影響公共服務效率不能一概而論。
此外，財政部PPP中心主任焦小平在新時代下的基建投資創(chuàng)新》中提出，PPP改革成為推動深化改革的牽引器、助力器和加速器”可見，PPP始終是貫徹黨的十八大三中全會以來提出的發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這樣的政策邏輯下進行改革與推行的作為深化改革的重要舉措，凡是能夠利用PPP模式優(yōu)勢為深化改革提供助力的不影響公共服務供給結果的前提下，都可以進行探索。
從這個角度動身，本文認為不應該對本級國有企業(yè)參與PPP項目存有偏見，相反，應當適當鼓勵本級國有企業(yè)參與外地區(qū)PPP項目的投資運營。
鼓勵本級國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目，不是鼓勵其作為唯一或者項目公司控股股東、建設運營唯一主導方參與項目，而是以適當?shù)姆绞郊昂线m的股權比例，與有建設、運營經驗的民營企業(yè)、上市公司、大型國有企業(yè)等其他社會資本（以下簡稱“其他社會資本”組成聯(lián)合體共同參與項目。
首先，保證其他社會資本在設計、建設、融資、運營方面的主導地位，這也是保證PPP項目發(fā)揮其他社會資本競爭優(yōu)勢，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Φ那疤�；這個前提下，本級國有企業(yè)適當參與項目，能夠促進其以更加市場化的方式參與競爭；同時，與經營理念更為先進、技術創(chuàng)新水平更高、公司治理結構更為完善的其他社會資本合作，能夠學習到領先的管理思維與經驗，尤其是正在轉型中的本級政府平臺公司，無異于上了一堂學費合算的市場化經營管理課。工業(yè)純水設備
此外，還能夠有效控制自身的投資風險與經營風險，穩(wěn)步實現(xiàn)市場化轉型。對于地方政府而言，本級國有企業(yè)以市場化方式參與項目，還能夠發(fā)明局部國有資本經營收益，減輕地方政府財政壓力，更為重要的為本地培育了具備市場化運作能力、經營管理水平與市場環(huán)境匹配的能夠繼續(xù)發(fā)明現(xiàn)金流的地方國有企業(yè)。
本級國有企業(yè)參與PPP項目可以是繼續(xù)保證公共產品與公共服務供給水平的一種方式。如果PPP項目社會資本中缺少本級國有企業(yè)，過于依賴其他社會資本，項目運營期間，政府及其出資代表只行使監(jiān)督職能，項目公司更多情況下成為“殼公司”項目的建設任務由具備工程資質的社會資本銜接，項目的運營責任由聯(lián)合體中的運營方承接，或者項目的建設運營方為同一方。上海純水設備
總之，項目的實際業(yè)務由社會資本作為主體完成，這也是目前大部分項目實施的實際情況。這樣操作的可能后果是當項目合作期結束進行移交時，當?shù)卣驀衅髽I(yè)并沒有做好銜接項目資產繼續(xù)運營的準備，或并不具備相應的運營能力，無法實現(xiàn)移交后的繼續(xù)運營或無法達到移交前的運營效果。
當然，很多PPP合同中會約定優(yōu)先選擇原有社會資本繼續(xù)運營，或繼續(xù)尋找其他社會資本合作，這是一種合理選擇。但如果本級國有企業(yè)具備自身運營的能力，地方政府因此培育收獲了外地區(qū)國有的運營企業(yè)，更可能促進完成政府平臺公司的順利轉型，這種可能性不應該在項目設計之初就被排除在外純水設備。
PPP模式應當成為推動混合所有制改革的手段之一。PPP項目對外（公眾）承擔著更高效率提供高質量公共產品與公共服務的責任，對內（政府）還可以利用PPP創(chuàng)新機制成為推動國有企業(yè)混合所有制改革的有效手段之一。
要實現(xiàn)真正意義的混合所有制改革，根本是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”不但要引入非公經濟提高資產運營效率與創(chuàng)新能力，更要“放大國有資本功能”激發(fā)國有資本活力。
這樣的政策引導下，通過PPP模式實施的項目，引入本級國有企業(yè)，由其作為市場主體（而非政府方出資代表）與其他社會資本共同成立項目公司，參與項目公司經營管理并依照股權比例獲得投資收益，此時的項目公司實質上成為了地方國有資本參股的銜接地方政府重大投資項目的混合所有制企業(yè)。
一種可能的實踐是將項目公司做“實”即依照混合所有制改革的要求，實現(xiàn)提高國有資本競爭能力，建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度、資產運營效率較高、創(chuàng)新能力較強的混合所有制企業(yè)，培育其成為外地區(qū)真正具備造血功能、能夠繼續(xù)提供現(xiàn)金流的重要國有企業(yè)工業(yè)純水設備。
引入本級國有企業(yè)參與，成為吸引其他社會資本投資人的一種手段。本級國有企業(yè)在參與項目時有其天然優(yōu)勢。
本級國有企業(yè)具備在基礎設施與公共服務領域投資、建設與運營項目的經驗；此外，本級國有企業(yè)基于與當?shù)卣恼位A，具備一定協(xié)調溝通的優(yōu)勢，同時針對外地重大項目具備較高的社會責任感；同時，一些擁有土地、特許經營權等資產的外地國有企業(yè)資信等級相對較高，又與當?shù)亟鹑跈C構聯(lián)系較多，項目融資方面具備一定優(yōu)勢上海純水設備。
因此，PPP項目進行市場測試尋找社會資本投資人時，本級國有企業(yè)的參與帶來的這些優(yōu)勢對吸引其他社會資本起到非常大的推動作用。尤其對于一些經營性不強、項目自身吸引力缺乏的項目，實踐證明，這樣的模式更容易促進項目落地，實現(xiàn)政府方與社會資本的雙贏。
作為社會資本參與項目與作為出資代表參與項目的比擬。本級國有企業(yè)—通常是政府獨資的控股企業(yè)在PPP項目中經常作為政府方出資代表參與項目。
政府方出資代表的身份界定在一定水平上是模糊不清的作為公司實體，出資代表的股權出資實質是企業(yè)投資行為，然而政府方代表的身份使其更多的作為財政性資金的一個“通道”主要的功能是通過注入項目資本金對社會資本提供資金支持，并不參與項目實際運營，只擁有影響公眾利益的事項行使一票否決權，更多是承擔政府的行政職能”不符合企業(yè)投資的商業(yè)運作邏輯純水設備。
如果選擇的本級國有企業(yè)自身具備一定的運營經驗，比如擁有當?shù)靥卦S經營（污水、垃圾、公交、燃氣、供熱）類資產的企業(yè)；比方是正在向運營性企業(yè)轉型的地方城投公司，本文認為應當鼓勵其以社會資本的身份參與項目，通過與市場化水平非常高、運營經驗豐富的其他社會資本合作，吸收經驗，提高自身的管理運營能力，完善現(xiàn)代化企業(yè)治理結構，對當?shù)卣畞碇v，開展PPP項目、提供公共服務的同時，達到培育外地區(qū)國有運營企業(yè)的目的上海純水設備
以上，本級國有企業(yè)作為社會資本參與PPP項目時，第一，保證其他社會資本在設計、建設、融資與運營方面發(fā)揮主導作用；第二，能夠結合本級國有企業(yè)的自身優(yōu)勢；第三，能夠促進地方政府培育、扶持本級國有企業(yè)，推動當?shù)貒衅髽I(yè)混合所有制改革，實現(xiàn)PPP模式的效益最大化。少花錢、多辦事、辦好事”PPP核心價值觀和目標，這個大前提下，本文討論的引入本級國有企業(yè)作為社會資本參與當?shù)?span>PPP項目投資運營，沒有違背PPP實施的根本要義，一種值得探索的方式。
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