建立健全資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，將成為污水處置行業(yè)突破困局的新方向
1污水處置收費(fèi)規(guī)范現(xiàn)狀：近年全國污水處置費(fèi)規(guī)范緩慢增長，不同地區(qū)污水處置費(fèi)規(guī)范差異不大，但污水處置運(yùn)行利息差異較大，局部鄉(xiāng)村出現(xiàn)利息倒掛現(xiàn)象。
2環(huán)保要求繼續(xù)提升不時(shí)推高污水處置運(yùn)行本錢。目前，國處于污水處置規(guī)范從一級B提升至一級A進(jìn)程中，同時(shí)污泥無害化處置水平整體仍較低。隨著環(huán)保治理力度不時(shí)加大，提標(biāo)改造”和“污泥處置處置”繼續(xù)推進(jìn)使得污水處置運(yùn)行利息不時(shí)提高。
3現(xiàn)有的污水處置價(jià)格機(jī)制使地方財(cái)政污水處置支出壓力與污水處置企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾不時(shí)加深。污水處置費(fèi)規(guī)范多年不變的情況下，若污水處置服務(wù)單價(jià)不及時(shí)調(diào)整，會(huì)打擊污水處置企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處置“市場化”進(jìn)程受阻;反之，則會(huì)使得地方財(cái)政污水處置支出壓力不時(shí)加大，污水處置財(cái)政收支缺口繼續(xù)擴(kuò)大。
4建立健全資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，成為污水處置行業(yè)突破困局的新方向。國家發(fā)展改革委印發(fā)的關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提出加快建立健全資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制。工業(yè)純水設(shè)備中證鵬元預(yù)計(jì)污水處置價(jià)格機(jī)制完善全面鋪開尚需時(shí)間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)有望成為政策落地的突破口;企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展;居民污水處置費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
正文
環(huán)保要求繼續(xù)提升不時(shí)推高污水處置運(yùn)行本錢的背景下，多年不變的污水處置費(fèi)規(guī)范使得地方政府污水處置財(cái)政支出壓力與污水處置企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾日益加深，建立資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制成為污水處置行業(yè)突破困局的新方向。
一、污水處置收費(fèi)規(guī)范現(xiàn)狀
目前，國污水處置費(fèi)按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，自來水公司代征后全額上交財(cái)政，財(cái)政再通過政府購買服務(wù)的方式向污水處置企業(yè)支付污水處置服務(wù)費(fèi)，對于收取的污水處置費(fèi)缺乏以支付城鎮(zhèn)污水處置設(shè)施正常運(yùn)營本錢的由地方人民政府給予補(bǔ)貼。需要特別注意的污水處置費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府制定的污水處置費(fèi)規(guī)范與其向污水處置廠購買污水處置服務(wù)約定的污水處置單價(jià)并不一定相等。例如昆明地區(qū)居民污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(wù)《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》中約定的污水處置服務(wù)單價(jià)為1.58元/立方米。
污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)質(zhì)為“政府定價(jià)”需要依法履行污水處置企業(yè)利息監(jiān)審、專家論證、集體審議等定價(jià)程序。工業(yè)純水設(shè)備污水處置服務(wù)單價(jià)則通過地方政府與污水處置企業(yè)簽訂《特許經(jīng)營合同》約定，當(dāng)電費(fèi)、人工費(fèi)、藥劑費(fèi)等指標(biāo)變化觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制時(shí)，污水處置企業(yè)可申請調(diào)整污水處置服務(wù)費(fèi)用。
近年全國污水處置費(fèi)規(guī)范緩慢增長，杭州純水設(shè)備且不同地區(qū)污水處置費(fèi)規(guī)范差異不大。污水處置作為公用事業(yè)中重要的一環(huán)，穩(wěn)價(jià)格”一直是政府對其進(jìn)行監(jiān)管的主要思路。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，36個(gè)大中城市居民污水處置費(fèi)從2004年10月的0.46元/立方米緩慢上漲至2018年12月的0.98元/立方米，14年增幅113.04%
根據(jù)2015年國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的關(guān)于制定和調(diào)整污水處置收費(fèi)規(guī)范等有關(guān)問題的通知》發(fā)改價(jià)格【2015119號)要求“2016年底前，設(shè)市鄉(xiāng)村污水處置收費(fèi)規(guī)范原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元;縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。受此要求推動(dòng)多個(gè)鄉(xiāng)村陸續(xù)調(diào)價(jià)，截至2019年1月末，國36個(gè)大中城市居民污水處置費(fèi)基本調(diào)整至0.95元/噸或之上，高于該標(biāo)準(zhǔn)的有上海、南京、北京等13個(gè)城市，低于該標(biāo)準(zhǔn)的有深圳、太原、拉薩3個(gè)城市。非居民污水處置費(fèi)方面，36個(gè)大中城市中高于設(shè)市鄉(xiāng)村非居民污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1.40元/噸的鄉(xiāng)村有8個(gè)，低于該標(biāo)準(zhǔn)的尚有11個(gè)。詳細(xì)數(shù)據(jù)見附錄1
污水處置運(yùn)行利息與污水處置費(fèi)變化趨勢高度重合，不同地區(qū)差異較大且局部鄉(xiāng)村出現(xiàn)利息倒掛現(xiàn)象。污水處置廠運(yùn)行利息主要由電力、藥劑、人工和折舊構(gòu)成。本文通過計(jì)算得出[1]近年36個(gè)大中城市單位污水處置運(yùn)行利息與污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化趨勢高度重合，36個(gè)大中城市污水處置運(yùn)行利息由2002年的0.47元/噸增至2015年的0.84元/噸(見圖2從地域分布來看，污水處置利息全國差異較大，青島市2015年污水處置利息達(dá)1.59元/噸，武漢的3.56倍。即使依照2019年1月的居民污水處置費(fèi)與2015年污水處置利息比擬，36個(gè)大中城市中仍有11個(gè)城市存在利息倒掛現(xiàn)象。盡管各地污水處置運(yùn)行利息差異較大且局部地區(qū)出現(xiàn)利息倒掛現(xiàn)象，但在目前的污水處置價(jià)格機(jī)制下，各個(gè)地區(qū)污水處置費(fèi)調(diào)價(jià)數(shù)整體較少，2009年至今的十年間，36個(gè)大中城市居民污水處置費(fèi)多數(shù)僅調(diào)價(jià)1-2次。
二、污水處置價(jià)格機(jī)制變化的內(nèi)生邏輯
一)環(huán)保要求繼續(xù)提升不時(shí)推高污水處置運(yùn)行本錢
提標(biāo)改造大幅提升污水處置本錢。2015年4月2日《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以下簡稱“水十條”及2015年11月4日國家環(huán)境維護(hù)部《城鎮(zhèn)污水處置廠污染物排放規(guī)范》征求意見稿)發(fā)布，提出“自2016年7月1日起，新建城鎮(zhèn)污水處置廠執(zhí)行一級A規(guī)范。自2018年1月1日起，敏感區(qū)域內(nèi)[2]現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處置廠執(zhí)行一級A規(guī)范。為滿足更高的污水處置出水水質(zhì)要求，污水處置廠需要更新?lián)Q代原有的污水處置設(shè)備，增加藥劑或電力成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，污水處置廠從一級B排放規(guī)范到一級A排放規(guī)范的追加投資等于該處理廠原始投資本錢的50%-70%盡管2015年《關(guān)于制定和調(diào)整污水處置收費(fèi)規(guī)范等有關(guān)問題的通知》引發(fā)了全國各大城市污水處置費(fèi)的普遍上調(diào)，但調(diào)價(jià)后的污水處置費(fèi)差異不大，并未充分考慮不同鄉(xiāng)村污水處置運(yùn)行本錢的差別。且由圖4可知，局部鄉(xiāng)村2019年最新的居民污水處置費(fèi)甚至不能覆蓋2015年污水處置運(yùn)行本錢。隨著提標(biāo)改造的不時(shí)推進(jìn)，污水處置利息倒掛的現(xiàn)象會(huì)愈發(fā)加深。
推進(jìn)污泥處置處置重要性日益突出。國污水處置行業(yè)一直存在重水輕泥”現(xiàn)象。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，國污泥處置量由2012年的2,418.56萬噸增長24.69%至2015年的3,015.78萬噸，污泥無害化處置率由2012年的47.63%提高7.45個(gè)百分點(diǎn)至2015年的55.08%但這也意味著，截至2015年末，國仍有44.92%污泥通過填埋處置，污泥無害化處置水平仍整體較低。從不同省市看，浙江、江蘇、山東等人口眾多且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，杭州純水設(shè)備污泥處置規(guī)模較大且無害化處置率較高;而貴州、青海、西藏等地污泥處置發(fā)展相對緩慢。
為推進(jìn)各地污泥處置處置，水十條明確提出“污水處置設(shè)施發(fā)生的污泥應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定化、無害化和資源化處置處置，禁止處置處置不達(dá)標(biāo)的污泥進(jìn)入耕地。非法污泥堆放點(diǎn)一律予以取締。現(xiàn)有污泥處置處置設(shè)施應(yīng)于2017年底前基本完成達(dá)標(biāo)改造，工業(yè)純水設(shè)備地級及以上鄉(xiāng)村污泥無害化處置處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上。2016年國家環(huán)境維護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處置設(shè)施污泥處置處置減排核查核算工作的通知》環(huán)辦總量函【2016391號)進(jìn)一步落實(shí)了污泥處置減排核算方法、核算依據(jù)及管理要求。目前，國大部分污水處置廠未配套污泥處置設(shè)施，且污水處置費(fèi)規(guī)范制定未充分考慮污泥處置本錢。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)處置處置污泥并使之達(dá)到無害化的總成本一般超過330元/噸，折合成污水處置費(fèi)超過0.23元/噸。由上文可知，2015年我國污泥無害化處置率僅55.08%未來隨著污泥處置處置推進(jìn)，污水處置整體利息將進(jìn)一步提高。
二)污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處置企業(yè)陷入困局
由于污水處置費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府向污水處置廠支付的污水處置服務(wù)費(fèi)與自來水公司代征的污水處置費(fèi)缺口一直由地方財(cái)政承當(dāng)。面對污水處置運(yùn)行利息不時(shí)提高，污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處置企業(yè)陷入困局，政策推行難以落地。
情形一：污水處置費(fèi)規(guī)范堅(jiān)持不變，且污水處置服務(wù)單價(jià)不及時(shí)調(diào)整，會(huì)打擊污水處置企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處置“市場化”進(jìn)程受阻。目前，國大部分地區(qū)受調(diào)價(jià)條款不明確，調(diào)價(jià)公式復(fù)雜且缺乏可操作性，調(diào)價(jià)順序復(fù)雜等多重因素影響，污水處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)變化的情況較少發(fā)生，或即使啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制也普遍存在較長時(shí)滯。國環(huán)保治理力度不時(shí)加大，提標(biāo)改造、污泥處置處置繼續(xù)推高污水處置運(yùn)行本錢的背景下，若污水處置服務(wù)單價(jià)不及時(shí)調(diào)整，將不時(shí)擠壓污水處置企業(yè)盈利空間，打擊污水處置企業(yè)積極性。極端情況下，為保證企業(yè)運(yùn)營，污水處置企業(yè)可能會(huì)減少藥劑投入、不及時(shí)升級設(shè)備或改進(jìn)工藝，導(dǎo)致污水處置不達(dá)標(biāo)的情況發(fā)生，阻礙污水處置環(huán)保政策落地。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2018年第三季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單和獎(jiǎng)勵(lì)整改情況》共有73家企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)被處罰，其中有44家是污水處置廠，所有類型企業(yè)中占比約6成，也側(cè)面反應(yīng)了國局部地區(qū)污水處置廠存在整改不積極、運(yùn)營效率低下的問題。
此外，近年我國不時(shí)深化污水處置“市場化”改革，推進(jìn)污水處置項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，整個(gè)環(huán)保行業(yè)經(jīng)歷了從瘋狂拿項(xiàng)目到謹(jǐn)慎評估項(xiàng)目收益的發(fā)展歷程，社會(huì)資本對于污水處置服務(wù)單價(jià)的敏感度不時(shí)提高。疊加目前融資環(huán)境變化較大影響，污水處置服務(wù)單價(jià)調(diào)整不及時(shí)對于社會(huì)資本進(jìn)入會(huì)發(fā)生有利影響。
情形二：污水處置費(fèi)規(guī)范堅(jiān)持不變，但污水處置服務(wù)單價(jià)隨著污水處置利息提高，會(huì)使得污水處置財(cái)政收支缺口繼續(xù)擴(kuò)大，地方財(cái)政支出壓力不時(shí)加大。對于局部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，環(huán)保治理壓力更大的地區(qū)，為保證環(huán)保治理效果，地方政府調(diào)整污水處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)的意愿較為強(qiáng)烈，行動(dòng)相對積極。由于污水處置財(cái)政收支缺口由地方政府負(fù)擔(dān)，工業(yè)純水設(shè)備污水處置費(fèi)規(guī)范與污水處置服務(wù)單價(jià)背叛意味著地方財(cái)政支出壓力不時(shí)加大。另外，保底水量[3]設(shè)置，自來水公司代征收費(fèi)水量低于實(shí)際污水處置量[4]等因素也會(huì)加大污水處置財(cái)政收支缺口。
僅從居民污水處置費(fèi)規(guī)范與單位污水處置運(yùn)行利息差額推斷(未考慮非居民污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水量處置率等因素影響)太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處置財(cái)政收支缺口較大。
三、建立健全資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，成為污水處置行業(yè)突破困局的新方向
2018年6月國家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》發(fā)改價(jià)格規(guī)【2018943號)以下簡稱“943號文”提出加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺水平、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害本錢的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制。污水處置方面，943號文主要從“收費(fèi)規(guī)范制定”和“調(diào)價(jià)機(jī)制”兩方面提出完善意見，杭州純水設(shè)備并明確了具體時(shí)限要求“2020年底前鄉(xiāng)村污水處置費(fèi)規(guī)范與污水處置服務(wù)費(fèi)規(guī)范大體相當(dāng)”旨在疏導(dǎo)繼續(xù)增長的地方財(cái)政污水處置支出壓力與污水處置企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾。
政策出臺(tái)后，江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的實(shí)施意見》943號的政策框架下根據(jù)各省實(shí)際提出實(shí)施意見。政策落地方面，2019年1月9日岳陽市人民政府辦公室印發(fā)《岳陽市城鄉(xiāng)污水處置收費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》啟動(dòng)污水處置收費(fèi)改革試點(diǎn)工作，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處置費(fèi)分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調(diào)至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸，同時(shí)要求建立利息跟蹤和收費(fèi)規(guī)范動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制等，并計(jì)劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發(fā)改局公布《關(guān)于進(jìn)一步完善我市污水處置費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制的通知》將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處置費(fèi)分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調(diào)至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸，繼續(xù)實(shí)行征收規(guī)范與收費(fèi)水量處置率聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對居民污水處置費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度，實(shí)行差別化收費(fèi)機(jī)制。具體政策發(fā)布情況詳見附錄2
一)預(yù)計(jì)污水處置價(jià)格機(jī)制完善全面鋪開尚需時(shí)間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)或率先突破
盡管943號文為各地污水處置價(jià)格機(jī)制完善指明了方向，但政策落地仍存在困難。一方面，污水處置涉及民生，服務(wù)全社會(huì)范圍內(nèi)的排水單位和個(gè)人，其價(jià)格的輕微調(diào)整容易引起較大的社會(huì)反應(yīng)，影響社會(huì)穩(wěn)定，這也是近年污水處置費(fèi)調(diào)價(jià)次數(shù)較少的重要原因。另一方面，各地實(shí)際制定污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍面臨定價(jià)方法不規(guī)范，價(jià)格政策操作性差，定價(jià)流程復(fù)雜且費(fèi)時(shí)，價(jià)格信息公開制度和意見反饋機(jī)制不完善等問題，943號文“與污水處置規(guī)范相協(xié)調(diào)，覆蓋利息且形成合理盈利的污水處置動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制”對地方政府政策執(zhí)行能力形成較大挑戰(zhàn)。此背景下，中證鵬元預(yù)計(jì)污水處置價(jià)格機(jī)制完善全面鋪開尚需時(shí)間，上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高，且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)政策推行阻力相對較小，污水處置規(guī)范高，有望成為政策落地的突破口。
需要注意的本次污水處置價(jià)格機(jī)制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補(bǔ)污水處置財(cái)政收支缺口，但由于污水處置仍實(shí)行“收支兩條線模式”污水處置費(fèi)規(guī)范與污水處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)尚未基本相等前，能否保證污水處置企業(yè)運(yùn)營，還是需要重點(diǎn)考慮地方財(cái)政實(shí)力及其支付意愿和速度。
二)預(yù)計(jì)企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展
目前，國僅局部鄉(xiāng)村對工業(yè)、行政事業(yè)、經(jīng)營服務(wù)或特種行業(yè)制定了不同的污水處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了初步的差別化收費(fèi)”但未細(xì)化考慮不同企業(yè)排水水質(zhì)差異造成的污水處置利息變化。943號文鼓勵(lì)地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評級等，工業(yè)純水設(shè)備分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并提出各地可因地制宜確定差別化收費(fèi)的主要污染物種類，合理設(shè)置污染物濃度分檔和差價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)可探索多種污染物差別化收費(fèi)政策，并要求工業(yè)園區(qū)率先推行差別化收費(fèi)政策。該“升級版的差別化收費(fèi)政策”實(shí)質(zhì)遵循“彌補(bǔ)污水及污泥處置本錢”基本原則，杭州純水設(shè)備可達(dá)到促進(jìn)企業(yè)污水預(yù)處置和污染物減排的環(huán)保效果，差別化收費(fèi)政策的制定及執(zhí)行上可操作性較強(qiáng)，推行阻力相對較小，中證鵬元預(yù)計(jì)企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展。
三)預(yù)計(jì)居民污水處置費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多
目前，國居民自來水價(jià)格普遍實(shí)行“階梯式水價(jià)”而在污水處置方面，36個(gè)大中城市中僅廣東和深圳根據(jù)不同污水處置量實(shí)行階梯收費(fèi)制度。由上文可知，推行“與污水處置規(guī)范相協(xié)調(diào)，覆蓋利息且形成合理盈利的污水處置動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制”存在諸多困難，但日漸增大的環(huán)保壓力和地方財(cái)政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動(dòng)。該背景下，污水處置階梯收費(fèi)能在保證基礎(chǔ)排水量用戶收費(fèi)規(guī)范相對穩(wěn)定的情況下提升污水處置費(fèi)綜合水平，緩解地方政府、污水處置企業(yè)、排水單位和個(gè)人三方?jīng)_突的途徑之一。故中證鵬元預(yù)計(jì)居民污水處置費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
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