不只能與行政系統(tǒng)“硬碰硬”，檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展
隨著檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿不如前幾年積極主動(dòng)，希望能出臺(tái)相關(guān)支持鼓勵(lì)政策”
過去一講環(huán)保，就是環(huán)保部門一家單打獨(dú)斗，小馬拉大車�，F(xiàn)在情況完全變了大家共同努力來打污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。檢就是個(gè)典型的例子。2019年3月11日，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議舉行的記者會(huì)上說，特別贊賞，也特別感謝人民檢察院。
第二天，人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在向全國(guó)人大作報(bào)告時(shí)，曬出了2018年開拓公益訴訟的效果單”全年共立案料理涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公益訴訟案件59312件，通過辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用30億元。
檢察系統(tǒng)參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟，不只象征著大環(huán)保合力，也是監(jiān)察體制改革后檢察院自身的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。這項(xiàng)工作既有數(shù)字展示出的顯著成績(jī)，也仍面臨重重挑戰(zhàn)。
行政公益訴訟是重點(diǎn)
據(jù)湖北仙桃市檢察院的一篇文章，檢察院的公益訴訟嘗試，可以追溯到1996年河南省方城縣的一起國(guó)有資產(chǎn)流失案。當(dāng)?shù)貦z察院從職務(wù)犯罪角度進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)賤賣行為并不構(gòu)成犯罪，于是嘗試自己以原告身份進(jìn)行民事起訴，獲得勝訴，杭州純水設(shè)備當(dāng)時(shí)造成轟動(dòng)，被稱為“方城經(jīng)驗(yàn)”
2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)人民檢察院在廣東、江蘇、貴州等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展試點(diǎn)工作，民事公益訴訟允許在環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品平安兩個(gè)領(lǐng)域開展探索，行政公益訴訟的范圍則為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品平安、國(guó)有財(cái)富維護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。
兩類訴訟中，環(huán)保都是重中之重。試點(diǎn)開始后，全國(guó)各地檢察院每年提起的公益訴訟從幾十件飆升至數(shù)萬件，其中環(huán)境類案件數(shù)量占一半以上。
環(huán)保組織“自然之友”環(huán)境法律顧問葛楓看來，檢察院進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)人員具有偵辦案件的專業(yè)素養(yǎng)與經(jīng)驗(yàn)，且體系完善，隊(duì)伍龐大，可以深入到國(guó)內(nèi)各個(gè)角落，這些是以往環(huán)境公益訴訟的主體環(huán)保組織所不具備的
更大的變化在于，此舉孕育出了行政公益訴訟這一新事物檢察院可以代表公共環(huán)境利益，對(duì)行政系統(tǒng)提起公益訴訟。社會(huì)組織只能民告民，只有通過檢察院才干實(shí)現(xiàn)‘官告官’對(duì)行政系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。葛楓說。
對(duì)行政系統(tǒng)的檢察監(jiān)督，自身也是檢察機(jī)關(guān)最重視的職責(zé)之一。丁墨（化名）試點(diǎn)地區(qū)一位檢察院的工作人員，試點(diǎn)方案進(jìn)去，就解讀出行政公益訴訟是重點(diǎn)。據(jù)人民檢察院公布，2018年檢察系統(tǒng)立案操持的59312件環(huán)境公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件占比為97%
機(jī)構(gòu)設(shè)置上，人民檢察院已設(shè)立公益訴訟廳，一些省檢察院已設(shè)立公益訴訟處，與傳統(tǒng)的民事行政監(jiān)察處、刑事執(zhí)行檢察處平行。檢察院非常重視公益訴訟這項(xiàng)工作，將之視為一個(gè)新的職能。丁墨告訴南方周末記者，監(jiān)察體制改革后，檢察院中的反貪局、反瀆局被劃轉(zhuǎn)至新設(shè)立的監(jiān)察委，檢察院希望能通過公益訴訟，開拓新的領(lǐng)域”
2016年6月，貴州銅仁，江口縣檢察院發(fā)現(xiàn)，一家礦業(yè)公司在梵凈山維護(hù)區(qū)內(nèi)違法采礦，但獲得了銅仁市國(guó)土局違法發(fā)放采礦許可證，梵凈山維護(hù)區(qū)管理局亦未履行有效監(jiān)管。但江口縣檢察院向兩個(gè)單位發(fā)出檢察建議后，銅仁市國(guó)土局否認(rèn)發(fā)證，維護(hù)區(qū)管理局雖責(zé)令該公司撤除建筑物、恢復(fù)林地，但并未得到實(shí)際執(zhí)行。
江口縣檢察院遂對(duì)兩家單位提起公益訴訟，并最終獲得勝訴。判決生效后，銅仁市國(guó)土局即委托有資質(zhì)的團(tuán)隊(duì)制定了環(huán)境治理恢復(fù)方案，銅仁市、江口縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)兩被告的判決履行情況進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。
不只能與行政系統(tǒng)“硬碰硬”行政公益訴訟的威懾力，杭州純水設(shè)備有時(shí)還能促使地方政府部門發(fā)生治理合力，甚至有政府部門主動(dòng)找上門。
湖北黃石市，有人在磁湖上私搭建筑物、進(jìn)行魚塘養(yǎng)殖。撤除違建和收回魚塘涉及黃石市園林局、市國(guó)土局、下陸區(qū)城管局等五個(gè)行政單位。2018年5月，黃石市國(guó)土局和下陸區(qū)城管局主動(dòng)與市檢察院對(duì)接，收到西塞山區(qū)檢察院檢察建議后，五家單位制定了聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，最終解決了14年之久的老大難”
與行政機(jī)關(guān)“撕破臉”起訴少
上萬起的行政公益訴訟案件中，絕大多數(shù)是檢察建議等訴前程序，以督促地方整改，最終沒有與行政機(jī)關(guān)“撕破臉”而起訴。
這被看作是中國(guó)檢察系統(tǒng)公益訴訟的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
為什么我不提起訴訟，2019年2月14日，國(guó)新辦舉行的中國(guó)生態(tài)環(huán)境檢察工作新聞發(fā)布會(huì)上，人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵曾表示，關(guān)鍵是通過檢察建議已經(jīng)把問題解決了公益得到有效維護(hù)。根據(jù)人民檢察院數(shù)據(jù)，經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%
政府很怕當(dāng)被告，所以在接到檢察院的檢察建議后，一般會(huì)積極履行整改。丁墨說道。
中國(guó)綠發(fā)會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇認(rèn)為，這反映出檢察系統(tǒng)公益訴訟屬于“體制內(nèi)”監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。檢察院自身有威懾力，檢察建議也有一定強(qiáng)制力，地方政府必需重視；但另一方面，檢察院要去訴訟外地政府，難免會(huì)受地方利益的掣肘。
這一觀點(diǎn)也得到業(yè)內(nèi)佐證。2018年5月，河南檢察公益訴訟研究院主辦的微信公眾號(hào)“公益訴訟研究”上，國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院院長(zhǎng)田凱等人撰文稱，檢察院提起環(huán)境公益訴訟仍面臨諸多阻力，不少基層黨政機(jī)關(guān)“對(duì)這項(xiàng)工作還存在戒備心理，不只不支持甚至采取種種阻撓和干預(yù)…不少基層法院不配合、不支持，依然以激進(jìn)觀念看待人民檢察院在提起公益訴訟中的身份，甚至對(duì)于人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟不立案等”
丁墨認(rèn)為，雖然基層檢察院的經(jīng)費(fèi)已由省檢察院財(cái)政直接撥給，獨(dú)立于地方財(cái)政，但完全與地方一刀兩斷是不可能的另一方面，地方環(huán)境問題往往不是非黑即白的簡(jiǎn)單問題，需要綜合治理。環(huán)境破壞可能涉及該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，只靠一個(gè)訴訟去推翻，恐怕也不行。
上述發(fā)布會(huì)上，人民檢察院也表示在辦案當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)觀察問題的方法或者規(guī)范有所差別。
葛楓發(fā)現(xiàn)，目前檢察院提起的行政公益訴訟，以行政機(jī)關(guān)不作為為主，比如某個(gè)鎮(zhèn)政府沒有履行處置垃圾的義務(wù)”而訴行政機(jī)關(guān)違法作為的案件較少。這亦涉及此前的困惑監(jiān)察委成立后，檢察院該如何行使行政檢察權(quán)？
2017年底人民檢察院組織法修改，草案中曾有一句：依法監(jiān)督國(guó)家單位及其工作人員行使職權(quán)”但在終稿中，這句話已被刪除。
張雪樵在上述發(fā)布會(huì)上的回應(yīng)是如果我料理公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)人員弄虛作假、故意阻撓，或者是違法行為沒有得到糾正，甚至無以復(fù)加，會(huì)依法向紀(jì)委、監(jiān)委相關(guān)部門移送相關(guān)的線索。
不讓環(huán)保組織的公益訴訟意愿下滑
參與多起環(huán)境公益訴訟案件的律師曾祥斌觀察到民事環(huán)境公益訴訟上，檢察院提起案件的數(shù)量多，但被告多是蒼蠅’個(gè)體戶。污染大戶這樣的大老虎’比較少。此外，檢察院不能異地提起訴訟，因而在民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，也可能同樣存在地方維護(hù)問題。
作為有多年一線工作經(jīng)驗(yàn)的第三方，馬勇和葛楓都希望能更多地參與到檢察院開展的環(huán)境公益訴訟中。
根據(jù)民事訴訟法和人民檢察院規(guī)定，檢察院擬提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先依法進(jìn)行為期30天的公告，有適格的社會(huì)組織在公告期間提起訴訟，檢察院可以為其提供協(xié)助調(diào)查、咨詢、書面意見等幫助。
一開始，綠發(fā)會(huì)和自然之友兩家組織想嘗試參與檢察院開展的民事公益訴訟時(shí)，都多多少少碰了些釘子。2016年，綠發(fā)會(huì)欲在中部某市提起民事公益訴訟時(shí)，杭州純水設(shè)備被該市檢察院一名檢察官質(zhì)疑：這里來向我當(dāng)?shù)卣X來了吧！綠發(fā)會(huì)起訴中要求賠償損失，不就是要求賠償給你基金會(huì)的嗎？
馬勇表示，隨著檢察院提起公益訴訟法定流程的完善，類似的尷尬局面已經(jīng)大大減少。最近，綠發(fā)會(huì)還接到湖南新邵縣檢察院的公告，稱如綠發(fā)會(huì)愿意成為一起非法收購售賣穿山甲案件的起訴方，新邵縣檢察院可以支持起訴。
葛楓則擔(dān)心，檢察院目前仍缺乏支持環(huán)保組織做民事環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力。因?yàn)樯霞?jí)檢察院對(duì)基層檢察院經(jīng)手的公益訴訟數(shù)量有一定指標(biāo)，要完成這個(gè)指標(biāo)，檢察院就更愿意自己去做公益訴訟的原告，而非做環(huán)保組織的支持方。
丁墨認(rèn)為，案件數(shù)量指標(biāo)是檢察系統(tǒng)公益訴訟開展之初，通過積累司法實(shí)踐來發(fā)現(xiàn)問題、完善制度的舉措，但也確實(shí)有些基層檢察院投機(jī)取巧，通過刑事附帶民事公益訴訟來完成指標(biāo)。
有關(guān)法律規(guī)定，檢察院操持的民事公益訴訟一般由市一級(jí)檢察院管轄，但刑事附帶民事公益訴訟則可直接由料理刑事訴訟的當(dāng)?shù)貦z察院提起�？h級(jí)檢察院料理刑事附帶民事公益訴訟時(shí)，往往不公告直接起訴，環(huán)保組織也就沒有參與的余地。個(gè)人認(rèn)為‘刑附民’也應(yīng)當(dāng)屬于民事公益訴訟，遵守民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定。葛楓說。
困擾兩家環(huán)保組織的還有，民事公益訴訟的公告往往發(fā)布在基層檢察院的網(wǎng)站上，尋找公告如同大海撈針。葛楓盼望檢察院開展的民事公益訴訟能夠有一個(gè)全國(guó)性的公告平臺(tái)，方便環(huán)保組織找到公告進(jìn)行參與。
馬勇注意到隨著檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿不如前幾年積極主動(dòng)。希望能出臺(tái)相關(guān)支持鼓勵(lì)政策。建議，應(yīng)進(jìn)一步探索、理順社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟與省級(jí)人民政府、海洋監(jiān)督管理部門做原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的區(qū)別和聯(lián)系，并在實(shí)務(wù)操作中做好協(xié)調(diào)，防止訴訟“撞車”甚至爭(zhēng)訴的情況。
本文由上海皙全水處理設(shè)備網(wǎng)提供任何人和單位不得轉(zhuǎn)載盜用”。 上海水處理設(shè)備，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備，純水設(shè)備 ，工業(yè)純水設(shè)備，上海純水設(shè)備，南通純水設(shè)備，杭州純水設(shè)備
- 上一篇：上海純水設(shè)備解析：如何推進(jìn)“無廢城市”建設(shè) 2019/3/25
- 下一篇：祝賀蘇州皙全純水設(shè)備有限公司年初八開工大吉 2018/2/23
